ELEMENTOS ESENCIALES DEL ACTO ADMINISTRATIVO

1. NOCIÓN GENERAL

El análisis del acto administrativo, como el de todo acto jurídico, revela que está compuesto de un conjunto de elementos de cuya regularidad depende su validez.
Los elementos esenciales que integran el acto administrativo son: la compe­tencia del órgano, la voluntad, el contenido, los motivos, la finalidad y las formali­dades. Los cinco primeros son los elementos constitutivos de la «legalidad interna o material» del acto administrativo; el último es el elemento de la «legalidad exter­na o formal».

2. COMPETENCIA DEL ÓRGANO
Todo acto administrativo emana de un órgano de la administración pública, de­pendiente directamente de la República, de un Estado, de un Municipio u otra entidad pública, o de corporaciones privadas que ejerzan funciones de autoridad en virtud de disposición expresa de la ley.
Para la validez del acto es necesario que quien lo haya dictado sea competente, esto es, que para ello tenga facultad expresa que le haya sido conferida por norma jurídica preexistente. Cada órgano tiene su competencia limitada por el derecho objetivo al cumplimiento de determinados fines del Estado.
La competencia, o sea, la aptitud legal de los órganos del Estado, no se presu­me. Debe emerger del texto expreso de una norma jurídica, ya sea la Constitu­ción, la ley, el reglamento o la ordenanza. Para la validez de los actos administra­tivos es necesario, por lo tanto, que la aptitud del autor esté definida en una regla atributiva de competencia. A falta de disposición expresa, la autoridad carece de cualidad para efectuar el acto contemplado.
Es necesario, en principio, que la persona física que encarne el órgano, ostente la titularidad legal del mismo, es decir, que tenga la investidura que legalmente lo acredite como titular de tal órgano. Puede ocurrir, sin embargo, que el autor del acto no esté provisto de una investidura regular, sea porque carezca de los requisi­tos indispensables para ocupar el cargo o por existir vicios en su nombramiento o por alguna otra circunstancia similar. Sin embargo, si en tal caso se reúnen en el autor del acto las condiciones requeridas para calificarlo como un funcionario de hecho, en fuerza de las consideraciones que después expondremos, se acepta la va­lidez de sus actos.

3. VOLUNTAD
Todo acto administrativo, todo comportamiento de un funcionario, aun aquel que se manifiesta como ejercicio obligatorio de un poder jurídico, es un hecho voluntario.
Hemos dicho que los actos administrativos son declaraciones de voluntad, de conocimiento o de juicio, de los órganos de la administración, productores de efectos jurídicos, generales o individuales. Podría suponerse que el elemento vo­luntad es sólo indispensable en aquellos actos administrativos que consisten en manifestaciones de voluntad, como en los nombramientos de empleados subal­ternos que corresponde libremente efectuar a una autoridad administrativa. La verdad es que también las declaraciones de conocimiento y de juicio derivan su existencia de la voluntad de un individuo que actúa como un órgano de la admi­nistración pública. Bastará dar unos ejemplos para ilustrar esta afirmación. La autoridad administrativa que efectúa un nombramiento, no conforme a su libre querer, sino como resultado de un concurso, y designa por lo tanto, en cumplimiento de un deber, a quien resultó ganador según el veredicto del jurado, realiza sin embargo, al hacer la designación, un acto de voluntad de tal modo que si se de­mostrase que en este momento estaba privado de la libre determinación, el acto de nombramiento sería anulable. Asimismo, el órgano electoral que proclama a los candidatos victoriosos en unas elecciones, el funcionario que expide un certifica­do de solvencia de un impuesto, el que otorga un certificado de antecedentes penales, el administrador de rentas que practica la liquidación de un impuesto, los miembros de un jurado examinador, al pronunciar dictamen sobre la tesis exami­nada, el Rector de una universidad al conferir un grado académico, todos esos funcionarios al realizar los actos mencionados, no manifiestan su querer o su de­seo, sino dejan constancia de ciertos hechos conocidos o expresan juicios lógicos, todo ello en cumplimiento de los deberes que les incumben; sin embargo, el cumplimiento de esos deberes, no excluye la voluntariedad y es evidente que los actos mencionados son anulable s si la voluntad falta en ellos o está viciada.
«La diferencia que respecto del elemento volitivo divide las declaraciones de voluntad de aquellas de conocimiento -enseña Zanobini-, es únicamente ésta: que las primeras representan no sólo actos voluntarios, sino relativamente libres, es decir, discrecionales» (Zanobini, 1954: T. 1: 316). Ciertamente una declaración que la autoridad está obligada en ciertas condiciones a otorgar, y que sólo sea el cumplimiento de lo ordenado en la ley, no es propiamente una manifestación de voluntad, sino un puro juicio lógico. Esto ocurre con el conferimiento degradas universitarios que un Rector está obligado a otorgar a quienes lo soliciten, habien­do cumplido los requisitos legales; e, igualmente, con las liquidaciones de impuestos, que sólo consisten en la conclusión resultante de la aplicación de la ley, premisa mayor, la expresión de los hechos gravados, que constituyen la premisa menor. Sin embargo, aun en estos casos, la autoridad puede al menos, elegir el momento en que ha de efectuar el acto: en la escogencia de ese momento se advierte una mani­festación de voluntad.
La voluntad de los órganos de la administración puede estar viciada por el error, el dolo o la violencia, y en uno cualquiera de dichos casos el acto administra­tivo es anulable.

4. CONTENIDO
Llámese contenido del acto administrativo lo que con él la autoridad ha querido disponer, ordenar o autorizar. El contenido varía según la figura del acto adminis­trativo, como pudimos vedo en la respectiva calificación (admisiones, concesiones, autorizaciones, aprobaciones, renuncias, sanciones, expropiaciones y órdenes).
La doctrina distingue en el contenido del acto administrativo tres partes, a sa­ber: una natural, una implícita y una eventual.
La parte natural es indispensable en el acto, sirve para caracterizado, para que no pueda confundirse con un acto distinto. El contenido natural de la concesión consiste en que el concesionario adquiera un derecho de que antes carecía; y el de las renuncias, en la voluntad del Estado, de extinguir graciosamente créditos o derechos del fisco. Sin tales elementos, no existen ni uno ni otro tipo de actos administrativos.
La parte implícita es aquella que, por disposición legal, se halla comprendida en el acto administrativo, aunque no aparezca en cláusula expresa. La parte implícita se halla, pues, en las leyes reguladoras del acto administrativo de que se trate.
La parte eventual comprende cláusulas que pueden o no figurar en el acto ad­ministrativo; y que pueden ser modificativas de las cláusulas implícitas.
El contenido de los actos administrativos debe estar ceñido a las reglas gene­rales preestablecidas que les conciernen, tanto las de orden constitucional, como las de orden legal o reglamentario.

5. MOTIVOS
Se entiende por motivos del acto administrativo las circunstancias de hecho y de derecho que en cada caso justifican la emisión de aquél. Por ejemplo, efectuado un concurso de designación, el nombramiento recaída en el ganador se basa en dos motivos: uno, de derecho, la disposición que regula el concurso; otro de hecho, el veredicto del jurado. Asimismo, toda multa se funda en un motivo de derecho, que es la disposición legal que la prevé, y en un motivo de hecho, que es la infrac­ción cometida por el multado. Si el hecho resulta falso, o la disposición legal había sido derogada o declarada nula, el acto realizado sería inválido.
En el campo de la doctrina y la jurisprudencia no existe criterio unánime acer­ca de la motivación del acto administrativo, es decir, hay opiniones diversas sobre a cuestión de saber si es o no indispensable que el acto administrativo contenga la expresión de los motivos en que se funda. Lo que interesa determinar es si la falta fe expresión de los motivos constituye en el acto administrativo, como en la sen­tencia judicial, un vicio suficiente para invalidado.
En la doctrina italiana prevalece el criterio conforme al cual no hay obligación de que el acto administrativo contenga los motivos en virtud de los cuales se dicta, salvo que la ley lo exija o que esta exigencia emane de la propia naturaleza del acto (Zanobini, 1954:T. 1: 258).
En Francia domina la idea de que no es requisito de forma para la validez de una decisión ejecutoria que esté motivada, «pues la falta de motivos no constituye un vicio de forma sino cuando los motivos son exigidos por la ley».
En opinión del profesor uruguayo Enrique Sayagués Laso, «no puede exigirse la motivación del acto fuera de los casos en que los textos los impiden o cuando surge necesariamente de su misma naturaleza» (Sayagués Laso, 1953: T. 1: 28).

En cambio, en Venezuela la antigua Corte Federal se pronunció en el sentido de que la falta de manifestación de los motivos daña la validez del acto adminis­trativo «en razón de que la ausencia de fundamentos abre amplio campo al arbi­trio del funcionario», y además, porque «la expresión de los fundamentos en el cuerpo mismo del acto administrativo facilita el control jurisdiccional sobre la exactitud de los motivos».

Hasta el 1º de enero de 1982, fecha en que entró a regir la Ley Orgánica de Pro­cedimientos Administrativos, la legislación venezolana no fijaba en esta materia regla de aplicación general. Algunos textos legales han exigido para la validez de determinados actos, el requisito de la motivación. Por ejemplo, en caso de negativa de inscripción de un partido, en el Consejo Supremo Electoral, hoy Consejo Nacional Electoral, «expresará las razones que tuvo para ello», según dispone el artículo 19 de la Ley de Partidos Políticos, reuniones públicas y manifestaciones.

La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que entró a regir, como antes dijimos, el 1º de enero de 1982, innovó en esta materia, al consagrar una regla de aplicación general acerca de la necesidad de expresar los motivos en los actos administrativos. En efecto, conforme al artículo noveno de la mencionada Ley «los actos administrativos de carácter particular deberán ser motivados, excepto los de simple trámite, o salvo disposición expresa de la Ley». Añade el citado pre­cepto que a los efectos de la motivación «deberán hacer referencia a los hechos y a los fundamentos legales del acto». Por tanto, la expresión de los motivos es nece­saria: a) tratándose de actos individuales, y no de actos generales; b) en los actos definitivos, y no en los actos de simple trámite. No será necesaria la motivación cuando la Ley de modo expreso exima a la autoridad del cumplimiento de este re­quisito. La expresión de los motivos consiste en la manifestación de los hechos en que el acto se funda, y de la regla jurídica en la cual se basa.

6. FINALIDAD
El fin perseguido por la autoridad al dictar un acto administrativo, debe corre­sponder al interés general y también a aquellos intereses a las que específicamente cada decisión debe estar dirigida. La actividad administrativa, en efecto, debe conformarse a dos fines legales: el fin de interés general, común a todos los actos administrativos, y los fines particulares propios de cada uno de ellos. Así, la competencia legal para imponer multas debe tener por único móvil el de sancionar de­terminadas infracciones; la facultad de acordar la intervención de un Banco, con­ferida por la ley al Superintendente de Bancos, debe perseguir por único fin, evitar los daños que a la economía general puede causar el funcionamiento de un instituto bancario; la competencia de las autoridades sanitarias para ordenar cuarentenas, vacunaciones masivas y otras medidas semejantes, debe tener por finalidad evitar la propagación de las enfermedades contagiosas y resguardar la salud pública.

Toda resolución de las autoridades administrativas debe concordar con el pro­pósito o finalidad de la ley, al conferirle competencia para dictarla. En efecto, toda autoridad administrativa, al actuar, debe proponerse el logro de un fin determina­do, expresa o tácitamente por la regla atributiva de la competencia. En cada caso habrá que descubrir cuál ha sido el espíritu de la ley, al dar poderes al funcionario para cumplir determinado tipo de acto, y es esencial para la validez de este último la conformidad de la intención del autor con aquel espíritu. Si la autoridad se aparta-del fin que el legislador se propone alcanzar, el acto adolecerá de desviación de poder, porque en tal caso podrá afirmarse que el funcionario se ha apartado del propósito legislativo, es decir, que ha desviado sus poderes de los fines de la ley. En España la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa dictada en 1956 y modificada en 1973, y finalmente modificada en 1998, dispone: Art. 70-2: «Se entiende por desviación de poder el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico».

7- FORMALIDADES

Entre las formalidades debemos distinguir: a) El conjunto de trámites que for­man el procedimiento constitutivo del acto administrativo, siendo de advertir que la omisión de algunos de estos trámites invalida el acto, la de otros, no; b) La forma del acto, o sea, el conjunto de requisitos concernientes a la declaración de volun­tad, de conocimiento o de juicio de la autoridad administrativa; c) Las formas com­plementarias, posteriores al acto, las cuales son extrañas a la validez del mismo y sólo condicionan su eficacia.

El conjunto de trámites, requisitos y modalidades legalmente necesarios para la elaboración de un acto administrativo es 10 que se denomina el proceso consti­tutivo del mismo. Merkl ha escrito que «los actos administrativos se nos presen­tan como meros productos del procedimiento administrativo». Para conocer las normas referentes a la conformación de cada acto administrativo es necesario consultar la ley especial de la materia. Algunas veces se trata de un procedimiento complejo, como los que pauta la Ley de Propiedad Industrial, en lo tocante a registros de marcas de fábricas y de patentes de invención. Otras veces el procedi­miento es simple, y está constituido por una sola actuación, como los nombra­mientos de los directores de los ministerios.

La forma propiamente dicha del acto administrativo está integrada por los requisitos que ha de revestir la manifestación externa, o sea, la declaración de vo­luntad, de conocimiento o de juicio. Esa declaración ha de hacerse en la forma prescrita por la ley. Para ciertos actos administrativos, la ley requiere la forma del decreto, caso en el cual el acto carecería de validez si se hiciere en forma de resolución. Ordinariamente la declaración reviste forma escrita; en casos excepcionales se admite la forma oral, como en las órdenes impartidas a los subalternos instalados en la propia oficina del superior, y las órdenes de ejecución inmediata, expedida en el cumplimiento de actividades policiales. Son también admitidas en ciertos casos las órdenes manifestadas con señales, como las impartidas a los conductores de vehículos por los fiscales de tránsito, también las luces de los semáforos y los sig­nos destinados a regular la circulación de automotores.

Conforme al artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administra­tivos, todo acto administrativo deberá contener:

1. Nombre del Ministerio u organismo a que pertenece el órgano que emite el acto,

2. Nombre del órgano que emite el acto,

3. Lugar y fecha donde el acto se dicta,

4. Nombre de la persona u órgano a quien va dirigido,

5. Expresión sucinta de los hechos, de las razones que hubieren sido alegadas, y de los fundamentos legales pertinentes,

6. La decisión respectiva, si fuere el caso,

7- Nombre del funcionario o funcionarios que los suscriben con indicación de la titularidad con que actúen e indicación expresa, en caso de actuar por dele­gación, del número y fecha del acto de delegación que confirió la competencia,

8. El sello de la oficina.

El original del respectivo documento contendrá, según dispone la citada Ley, la firma autógrafa del funcionario que lo suscriba. En el caso de aquellos actos cu­ya frecuencia 10 justifique, se podrá disponer mediante decreto, que la firma de los funcionarios sea estampada por medios mecánicos que ofrezcan garantías de seguridad.

La doctrina se ha planteado el problema de descifrar la significación del silen­cio de las autoridades administrativas. Cuando no es posible ni siquiera por me­dios indirectos conocer la voluntad de la autoridad administrativa, se trata de saber el valor que ha de atribuirse al comportamiento completamente negativo de aquélla.

En principio, la doctrina estima que el silencio administrativo carece de todo significado, afirmativo ni negativo, esto es, que el silencio no puede considerarse come una declaración tácita, lo que expresa el adagio latino: qui tacet neque negat utiquefatetur. Sin embargo, Zanobini opina que «el silencio guardado por la admi­nistración frente a la instancia de un ciudadano debe interpretarse como rechazo de la disposición pedida: el llamado acto negativo» (Zanobini, 1954: T.I:363).

En Venezuela la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos interpreta el silencio de la Administración como un rechazo a la petición que hubiere sido formulada. En efecto, el artículo 4° de la citada Ley dispone que «en los casos en que un órgano de la administración pública no resolviere un asunto o recurso den­tro de los correspondientes lapsos, se considerará que ha resuelto negativamente y el interesado podrá intentar el recurso inmediato siguiente, salvo disposición ex­presa en contrario». Igualmente el artículo 92 de esa misma Ley dispone que, «in­terpuesto el recurso de reconsideración o el jerárquico, el interesado no podrá acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, mientras no se produzca la decisión respectiva o no venza el plazo que tenga la administración para decidir». Ya se trate, pues, de cuestiones planteadas ante el órgano a quien corres­ponde resolverlas en primer grado, o bien del ejercicio del recurso de reconsidera­ción o del jerárquico, el vencimiento de los plazos correspondientes, sin que se haya producido decisión, equivale a haberse dictado un pronunciamiento en sen­tido negativo. La ley consagra, pues, la interpretación del silencio-rechazo.

Para la obligatoriedad del acto administrativo, es necesario el cumplimento de las formas complementarias, esto es, trámites posteriores a la declaración o decisión de la autoridad administrativa. Las formas complementarias tienden a llevar la declaración al conocimiento de las personas interesadas, y son: la notificación y la publicación. La publicación es indispensable cuando la norma jurídica lo exige; y en tal caso, el acto no produce efectos sino después de su inserción en el órgano oficial; por ejemplo, los reglamentos son obligatorios desde su publicación en la Gaceta Oficial o desde la fecha posterior que en ellos se indique. Las decisiones de efectos individuales, salvo exigencia expresa de la ley, no requieren ser publicadas, bastando para que produzcan sus efectos naturales la notificación a los interesados: las liquidaciones de impuestos y las multas. Por ejemplo, se notifica a las per­sonas afectadas por esas actuaciones, y desde el día de la notificación corren los términos para interponer recursos, y desde esa misma fecha se calculan los intere­ses moratorios a favor del fisco.

Según la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, los actos admi­nistrativos de carácter general, es decir, los que interesan a un número indetermi­nado de personas, deberán ser publicados en la Gaceta Oficial que corresponda al organismo que tome la decisión. También serán publicados en igual forma los ac­tos administrativos de carácter particular cuando así lo exija la ley (Art. 72).

La citada Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos ordena notificar a los interesados todo acto administrativo de carácter particular que afecte los de­rechos subjetivos o los intereses legítimos, personales y directos de aquellos, de­biendo contener la notificación el texto íntegro, e indicar, si fuere el caso, los recursos que proceden, con expresión de los términos para ejercerlos y los órganos o tribunales ante los cuales deben interponerse (Art. 73).

8. RECURSOS ADMINISTRATIVOS

Dictado un acto administrativo de carácter particular, quienes tengan interés en que la cuestión resuelta sea objeto de un nuevo examen, tienen derecho de pedirlo así a la administración. Los recursos administrativos son los medios de que dispo­nen los interesados para obtener por la vía administrativa la revisión de aquellos actos que estimen ilegales o inoportunos.

Los recursos administrativos contemplados en la Ley Orgánica de Procedi­mientos Administrativos son tres, a saber: el recurso de reconsideración, llamado en España, recurso de reposición, y entre los franceses, recurso gracioso, el cual consiste en la solicitud dirigida al propio autor del acto, para que lo revoque o reforme; el recurso jerárquico, que es la solicitud dirigida al superior jerárquico, para que analice la decisión impugnada, dictada por el inferior, a objeto de que la revo­que o modifique; y en fin, el recurso de revisión, que procede de casos verdadera­mente excepcionales contempladas en la citada Ley, contra actos administrativos firmes, y el cual podrá intentarse ante el Ministro respectivo.

9. RECURSOS CONTENCIOSOS

Cuando el acto administrativo ha causado estado, por haberse agotado la vía ad­ministrativa, es procedente en principio contra aquél el recurso contencioso de anulación. Este recurso debe ser interpuesto ante un órgano jurisdiccional y estar fundado siempre en motivos de ilegalidad. Es decir, el recurso contencioso de anulación debe necesariamente estar basado en la afirmación de que el acto im­pugnado es violatorio de una regla de derecho. En Venezuela conocen de este re­curso: el Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Político-Administrativa, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, los Juzgados Superior en lo Civil y Contencioso-Administrativo, y el Juzgado Superior Primero Agrario con sede en Caracas.

Otro recurso contencioso es el recurso de plena jurisdicción, mediante el cual el recurrente pide al tribunal al que se dirige, condene a la Administración al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabili­dad de la Administración y disponga de lo necesario para el restablecimiento de la situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa (Art. 259 de la Constitución).

10. EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Entendemos por acto perfecto aquel que está completamente formado, esto es, aquel en cuya elaboración se han cumplido todos los trámites del procedimiento constitutivo y cuya declaración o manifestación externa reúne los requisitos de forma exigidos por la ley. El acto puede ser perfecto y no es todavía eficaz, siempre que su obligatoriedad o eficacia dependa de una condición suspensiva o de un tér­mino de aprobación posterior por un órgano del Estado, distinto de su autor, o del cumplimiento de una de las formalidades complementarias, la notificación o la publicación, según sea el caso. En estas circunstancias, el acto administrativo, aunque haya sido regularmente dictado, y sea por ello válido, no es todavía eficaz, pues sus efectos naturales no se producen aún. La invalidez de los actos admi­nistrativos resulta de los vicios de forma o de fondo de que pueden adolecer (Zanobini, 1954:T. 1: 292).

Ordinariamente el acto administrativo no produce efectos retroactivos. Desde el momento en que el acto administrativo logra eficacia, por el cumplimiento de la respectiva formalidad complementaria, se producen normalmente los efectos na­turales del acto, hacia lo porvenir, sin proyección alguna sobre el pasado. Esto es evidente, tratándose de actos administrativos reglamentarios, y de modo general, de actos administrativos creadores de situaciones jurídicas nuevas, aunque sólo tengan alcance individual, como las liquidaciones de impuestos y las multas. La retroactividad de los actos administrativos sólo puede provenir, o bien de las dis­posiciones de la ley, o de la naturaleza particular del acto. En este último caso se hallan los actos de efectos declaratorios, que hacen constar el estado de hecho o de derecho preexistente, sin crear ni modificar situación alguna; en esta categoría están comprendidos los actos de revocación por ilegalidad, los de anulación y de convalidación, a los cuales la doctrina reconoce carácter retroactivo (Zanobini, I954:T. L 371-372; Garrido Falla, I964:T. 1: 515).

11. EJECUTIVIDAD Y EJECUTORIEDAD

La ejecutividad es la cualidad de ejecutivo, esto es, la cualidad del acto administra­tivo que puede ser ejecutado. La ejecutividad tiene la misma significación de la eficacia. Varias causas impiden que un acto administrativo goce de ejecutividad o eficacia, aun cuando sea perfecto. Así, por ejemplo, los efectos del acto pueden depender, según disposición contenida en su propio texto, de una condición sus­pensiva o de un término; puede también estar pendiente el cumplimiento de una formalidad complementaria (la publicación del acto en un órgano oficial o la no­tificación a la persona interesada). En cualquiera de estos casos el acto pudiera ser perfecto, pero no es todavía eficaz. La ejecutividad es, pues, la cualidad de aquellos actos administrativos no sólo perfectos, sino también eficaces, vale decir, provis­tos de la fuerza necesaria para producir sus efectos naturales.

Distinto es el concepto de la ejecutoriedad.

Se entiende por ejecutoriedad de los actos administrativos, la cualidad que les es inherente en virtud de la cual las autoridades administrativas, para hacer efectivas sus decisiones, no están obligadas a solicitar la intervención de las autoridades judiciales, sino que pueden alcanzar ese fin por medio de la actuación de los pro­pios agentes de la administración.

La ejecutoriedad es característica de aquellos actos administrativos que impo­nen deberes y restricciones a los particulares, y significa que, adoptada una deci­sión por la administración, podrá cumplirse, aun contra la voluntad de los obliga­dos, sin que haya necesidad de obtener pronunciamiento alguno de los tribunales.

La ejecutoriedad de los actos administrativos tiene un fundamento político, que así expone Zanobini: «Consiste en la necesidad de que la satisfacción de los fi­nes generales, para los cuales los actos administrativos son dictados, no sea obstaculizada por la voluntad contraria de los particulares, y que tal obstáculo, donde debe ser superado, no importa algún retardo a la realización de los fines antedi­chos» (Zanobini, 1954: T. 1: 295).

El fundamento jurídico de la ejecutoriedad consiste en el principio de la presun­ción de legitimidad de los actos administrativos, conforme al cual los actos adminis­trativos se consideran válidos en tanto no se declare lo contrario por el órgano jurisdiccional competente. Se trata, pues, de una presunciónjuris tantum, esto es, de una presunción que admite prueba en contrario. Los particulares, por 10 general, antes de hacer efectiva una pretensión contra una persona, tienen que acudir a un tribunal competente, para que éste «certifique y declare la legitimidad de su pre­tensión, «Los actos administrativos, por el contrario, se presumen legítimos y por lo tanto, no es necesario para ejecutarlos obtener previamente la declaración de un juez sobre dicha legitimidad» (Zanobini, 1954:T. 1: 295; Garrido Falla, 1964:1: 1: 5I5).

Los actos administrativos o decisiones unilaterales de la autoridad adminis­trativa, dirigidos a. establecer deberes o limitaciones a los particulares, por regla general pueden ser ejecutados, como antes se dijo, por los propios agentes de la administración, sin necesidad de pronunciamiento judicial. Tal ocurre con la orden de clausura de una casa de vecindad, por inhabitable, dispuesta por la autoridades sanitarias; o la demolición de un edificio, expedida por la Ingeniería Municipal o por el Alcalde, por haber sido construido sin el correspondiente permiso; o la de decomisar y destruir los productos alimenticios no aptos para el consumo huma­no, dada por el competente funcionario de sanidad. El particular que se crea afec­tado por una decisión de esa naturaleza y estime que la administración ha proce­dido ilegalmente, tras de agotar los recursos administrativos, podrá acudir a los órganos de la justicia para pedir la declaración de nulidad de ese acto, o la condena a la Administración, si el acto ya se hubiera cumplido, al pago de una indemniza­ción de daños y perjuicios.

En principio, no suspende la ejecución de un acto administrativo, la interposi­ción de recursos contra el mismo, sea por la vía administrativa o por la vía jurisdic­cional. La doctrina y lo mismo las legislaciones extranjeras han sostenido que los actos administrativos son de aplicación inmediata, y por lo tanto, que la ejecución de esos actos no puede ser demorada ni entorpecida mediante la introducción de un recurso administrativo o contencioso. Entre nosotros, la Corte Federal decidió que «en principio, los recursos contra los actos administrativos no tienen efectos suspensivos, ya que admitir lo contrario equivale a hacer posibles paralizaciones de la acción administrativa por voluntad de los particulares».

Posteriormente, la Corte Suprema de Justicia acordó en casos excepcionales la suspensión temporal de los efectos del acto impugnado. Así, en sentencia del s de enero de 1976, sentenció el alto tribunal: «en virtud de que la inmediata ejecución del acto jurídico que aquí se impugna podría ocasionar daños irreparables, o de difícil reparación al postulante, si llegare a declararse con lugar de recurso por él interpuesto, la Sala, acatando en todas sus partes la jurisprudencia que en forma reiterada viene siendo aplicada en casos semejantes, resuelve suspender temporalmente los efectos del referido acto administrativo; no obstante, hace constar que la falta de un adecuado impulso procesal en este juicio dará lugar a la revocatoria, por contrario imperio, de la medida provisional acordada». Esta jurispru­dencia reiterada se ha convertido en norma legislativa. En efecto, el artículo 136 de Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia dispone: «A instancia de parte, la Corte podrá suspender los efectos de un acto administrativo de efectos particu­lares cuya nulidad haya sido solicitada, cuando así lo permita la ley o la suspensión sea inevitable para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la defi­nitiva, tomando en cuenta las circunstancias del caso. Al tomar la decisión, la Corte podrá exigir que el solicitante preste caución suficiente para garantizar las resultas del juicio. La falta de impulso procesal adecuado por el solicitante de la suspensión podrá dar lugar a la revocatoria de ésta, por contrario imperio».

Así, pues, en los procedimientos en los cuales se pide la nulidad de una orden de demolición de un edificio o de una resolución de cancelación de patente de industria y de comercio, los tribunales han acordado, previo el cumplimiento de los requisitos expresados, la suspensión de los efectos del acto impugnado, hasta tanto recaiga decisión definitiva sobre el recurso de nulidad.

En lo tocante al ejercicio de recursos administrativos, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (Art. 87) dispone que la interposición de cualquier recurso no suspende la ejecución del acto impugnado, salvo previsión legal en contrario. Tal es la regla. La ley admite dos excepciones, a saber: a) el órgano ante el cual se recurre podrá acordar la suspensión de los efectos del acto impugnado en el caso de que la ejecución pudiera causar graves perjuicios al interesado; b) tam­bién podrá ser acordada la suspensión de los efectos del acto, si la impugnación se i1mdare en la nulidad absoluta. En uno u otro caso la suspensión podrá ser acorda­da de oficio o a petición de parte, y deberá ser exigida la constitución previa de la caución que se considere suficiente.

MANUAL DE DERECHO ADMINISTRATIVO

ELOY LARES MARTÍNEZ